Política brasileira: História de um sequestro

Criadas contra a ultracentralização do poder no Executivo, emendas parlamentares agigantaram-se, despolitizaram as eleições e, junto com o “ajuste fiscal”, tornaram quase impossível planejar o investimento social. Vítimas principais: Saúde e SUS

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Por Futuros da Proteção Social

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Por Sônia Fleury, Arnaldo Lanzara, Luciene Burlandy, Mônica de Castro Maia Senna, Fernanda Pernasetti, Rodolfo Scotelaro Porto Darrieux, Luiz Antonio da Silva Neves, Lenaura Lobato e Virgínia Maria Dalfior Fava, em Saúde em Debate

Título original:
O sequestro da política: implicações das emendas parlamentares sobre a democracia, o pacto federativo e a saúde pública no Brasil

Nesta terça (11/11), um estudo da rede Gife chamou atenção para algo preocupante: as emendas parlamentares agora representam 11% do orçamento da saúde no Brasil, totalizando R$ 23 bilhões. Em 2015, elas eram apenas 1,5% das verbas do setor.

O alarme não é novo. Nos últimos meses, avolumam-se notícias sobre as deformações produzidas pelo direito abusivo que os deputados e senadores outorgaram a si próprios para manipular o Orçamento da União. “Orçamento secreto”, “emendas pix”, “emendas cash-back” são alguns dos apelidos que revelam a natureza opaca e corrupta dessa intervenção.

Mas qual a origem das emendas parlamentares? Como sua natureza modificou-se ao longo do tempo? De que forma elas somam-se ao corte dos investimentos do Estado, determinado pelo “ajuste fiscal”, para deformar as finanças, e bloquear o planejamento das políticas públicas? No artigo que se segue, Publicado originalmente na revista Saúde em Debate¹, uma equipe de pesquisadores liderada por Sônia Fleury responde a estas questões a partir de uma pesquisa histórica e política de fôlego. Reunidos no grupo Futuros da Proteção Social, do Centro de Estudos Estratégicos da Fiocruz, ele destacam, em especial, as distorções graves produzidas na Saúde Pública e no SUS. A compreensão desse processo é fundamental para enfrentá-lo — e ampliar a luta pela retomada do investimento público e a reconstrução do país em novas bases. Boa leitura! (G.A.)

As Emendas Parlamentares (EP) estão previstas no ordenamento jurídico brasileiro desde a Constituição Federal de 1946 (CF/1946), mas a sua utilização foi cerceada no bojo da estratégia de controle e concentração do poder nacional pelos militares à frente do Executivo, no governo ditatorial militar, entre 1964 e 1985 [3]. No contexto da redemocratização, as EP voltaram a ser aceitas na comissão mista de orçamento apenas sob a forma de emendas de bancada e exclusivamente visando à anulação de despesa devida a erros ou omissões da peça apresentada pelo Poder Executivo, ou ainda por incompatibilidade com o planejamento estratégico do governo federal [4].

Com o fim do regime militar e a reabertura democrática, a CF/1988 procurou ampliar a participação social no escopo das decisões orçamentárias. Um dos instrumentos dessa tendência foi o fortalecimento das EP, por meio da criação de duas novas modalidades: as EP individuais e de comissão – ainda que sem obrigatoriedade de execução [5], em um contexto de distensão da lógica centralizadora que havia marcado as décadas anteriores como aposta na representatividade política do Legislativo nacional de equilibrar o peso do Poder Executivo no tema orçamentário. Desde então, o Congresso Nacional editou resoluções normativas – em 1991, 1995, 2001, 2003 e 2006 – com o objetivo de definir regras e limites para a apresentação das EP, para o funcionamento da Comissão Mista de Orçamento e para a apreciação do orçamento [6].

Atualmente, as EP são divididas em quatro tipos: as emendas individuais (RP-6), que são de responsabilidade de cada deputado ou senador; as de bancada (RP-7), elaboradas pelas bancadas estaduais ou regionais de parlamentares; as de comissão (RP-8), propostas pelas comissões permanentes de cada casa do Congresso Nacional; e as de relator (RP-9), de autoria do parlamentar designado para relatar a Lei Orçamentária Anual (LOA). As EP individuais podem, ainda, ser classificadas em: a) emendas de transferência com finalidade definida, quando indicam uma ação orçamentária específica; ou b) emendas de transferência especial (popularmente conhecidas como ‘emendas pix’), quando não estão vinculadas a projetos específicos, mas alocadas diretamente a um determinado município ou estado, sem necessidade de apresentação de projetos, planos ou justificativas de pertinência da alocação dos recursos. A falta de transparência nos critérios de destinação de recursos via emendas de relator (RP-9) e de clareza em relação às emendas individuais de transferência especial (RP-6), em crescimento desde 2015, deflagraram a crise do chamado ‘Orçamento Secreto’, ao final do governo Jair Bolsonaro (2019-2022).

Na trajetória histórica de desenvolvimento desses mecanismos de participação legislativa no orçamento público, a Emenda Constitucional (EC) nº 86/2015 [7] demarcou uma importante inflexão ao estabelecer a obrigatoriedade de execução das EP individuais, criando o chamado ‘orçamento impositivo’. É importante lembrar que o impeachment da presidenta Dilma representou um aumento do poder do Legislativo ante o Executivo. Até então, todas as EP tinham caráter meramente autorizativo, ou seja, dependiam de sanção do Poder Executivo [8]. Adicionalmente, a EC 86/2015 definiu um teto para o valor a ser alocado por EP individuais, equivalente a 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) da União do ano anterior, sendo que metade desse valor deve ser destinada obrigatoriamente para Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS).

Quatro anos depois, a EC 100/2019 [9] estabeleceu obrigatoriedade de execução também para as EP de bancada, e a EC 105/2019 [10] instituiu as transferências especiais, que permitem a distribuição de recursos de EP individuais para prefeituras e estados sem destinação específica (emendas pix). No mesmo ano, a Lei nº 13.957/2019 [11] alterou a LDO de 2020, formalizando as emendas de comissão e emendas de relator, reforçando o protagonismo desta última no contexto de ajustes ao orçamento federal elaborado pelo Executivo. A nova lei reconheceu o papel do relator-geral como autor de emendas, com possibilidade de alterar o projeto da LOA para além de ajustes técnicos, e promoveu alterações em programações existentes ou inclusão de novas (excluídas as de ordem técnica).

Como efeito prático, essas medidas aprofundaram o problema de falta de transparência e risco de clientelismo na parcela do orçamento submetida à influência legislativa, originando o chamado escândalo do ‘orçamento secreto’. Também aumentou o peso do Poder Legislativo no orçamento federal, despontando o debate sobre as EP como ponta de lança do desequilíbrio dos mecanismos de gestão das coalizões políticas nacionais [12].

Dado o crescimento exponencial dos recursos orçamentários destinados via EP, sobretudo na área da saúde, em 2021 o Supremo Tribunal Federal (STF) recebeu diversas ações que criticavam a falta de transparência com relação aos valores, autores e aplicação dos recursos das EP de relator, sob a forma de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 850, 851, entre outras). Em dezembro de 2022, a decisão final do Plenário do STF definiu pela inconstitucionalidade da EP de relator, limitando-a à correção e às omissões de ordem técnica ou legal, bem como à recomposição de dotações canceladas [13].

Como resposta à Suprema Corte, o Congresso Nacional promulgou a EC 126/2022 [14], que definiu a distribuição dos recursos das EP de relator para as EP individuais e para programações de execução discricionárias pelo Executivo, além de aumentar o limite de execução das EP individuais em até 2% da RCL da União, sendo metade desse recurso destinado às ASPS.

A figura 1 sintetiza os principais pontos da trajetória de desenvolvimento das EP desde a CF/1988.